Sintesi
Il favor assicurato al principio di diffusione delle infrastrutture a rete della comunicazione elettronica non consente di derogare alle discipline poste a tutela degli interessi differenziati, come quello naturalistico-ambientale, in quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione.
1. Il caso oggetto del giudizio e la decisione del Consiglio di Stato
Tra le prime sentenze pronunciate in seguito all'emanazione del nuovo Testo Unico in materia di foreste e filiere forestali, merita di essere segnalata la sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, del 02 dicembre 2019, n. 8242 che tratta rilevanti questioni sulla tutela dei boschi, soprattutto nell'ottica del bilanciamento degli interessi plurifunzionali connessi a questi beni con gli interessi concorrenti inerenti alla diffusione delle reti della comunicazione elettronica.
La vicenda oggetto del giudizio trae le sue origini dal parere negativo espresso dalla Soprintendenza competente per territorio alla richiesta di autorizzazione paesaggistica formulata da una nota compagnia telefonica per la realizzazione di un impianto di telefonia mobile all'interno di una radura confinante con un'area boscata.
Nel giudizio di primo grado, il T.A.R. Lazio accoglieva il ricorso della società di telefonia valutando fondata la censura basata sulla sussistenza di un errore di rappresentazione dei presupposti di fatto a fondamento del diniego di autorizzazione, quest'ultimo basato sull'inclusione dell'area in questione nel perimetro di quelle boscate e del relativo assoggettamento, ai sensi del piano territoriale paesistico regionale (PTPR), ad un vincolo di inedificabilità.
Di diverso avviso il Consiglio di Stato, il quale ribalta la decisione del primo giudice, sancendo la piena legittimità del diniego all'autorizzazione paesaggistica sulla base di un preciso iter logico argomentativo che rimarca l'inscindibile legame esistente tra tutte le componenti vincolistiche che concorrono a determinare la tutela dei beni aventi valore ambientale e naturalistico.
2. La nozione giuridica di bosco al di là delle definizioni letterali
Il punto di partenza dal quale il Consiglio di Stato muove le sue considerazioni coinvolge direttamente la nozione di bosco ed il suo corretto inquadramento nel quadro legislativo vigente. Il testo unico forestale ha avuto il merito di fornire una definizione giuridica di bosco valida su tutto il territorio nazionale, relativamente alle materie rientranti nella competenza esclusiva dello Stato, stabilendo la possibilità per le regioni di adottare una definizione integrativa, finalizzata a garantire una tutela rafforzata.
In particolare, in forza dell'art. 3, comma quarto del d.lgs. n. 34/2018, sono definite bosco le superfici coperte da vegetazione forestale arborea, associata o meno a quella arbustiva, di origine naturale o artificiale in qualsiasi stadio di sviluppo o evoluzione, con estensione non inferiore ai 2.000 metri quadri, larghezza media non inferiore a 20 metri e con copertura arborea forestale maggiore del 20%.
Al di là delle definizioni letterali, affinché la tutela del bosco, inteso quale bene ambientale – naturalistico, sia effettiva e reale, spetta comunque all'operatore fare corretta interpretazione e applicazione di tutti i vincoli di salvaguardia che su di esso sono imposti per legge.
Nel corso del primo grado del giudizio, il T.A.R. Lazio, dopo aver disposto una verificazione, aveva escluso la riconducibilità dell'area a quelle boscate a causa del riscontro della mancanza di copertura arborea. Da parte sua, il Consiglio di Stato ribalta questa conclusione e ricorda che al bosco sono assimilate le radure, ossia proprio quei terreni non alberati che interrompono la continuità della vegetazione e che oggi sono ad esso espressamente equiparati dall'art.4 del testo unico forestale.
3. La tutela multilivello del bosco
Per comprendere appieno la portata della decisione in commento, occorre porre l'attenzione sulla linea inscindibile di congiunzione esistente tra la legislazione forestale, quella paesaggistica e la tutela trasversale dell'ambiente.
In materia di boschi e di foreste, a partire dalla legge 8 agosto 1985, n.431 (c.d. legge Galasso), il bosco, oltre ad essere sottoposto ai vincoli prescritti dalla normativa forestale, è sottoposto anche al vincolo paesaggistico. Ne discende che gli interventi eseguibili nei boschi sono sottoposti ad un doppio regime autorizzativo, sia dal punto di vista forestale sia rispetto alla loro compatibilità con la tutela paesaggistica e ambientale.
Proprio l'affermarsi di questa specifica tutela ha sancito una netta evoluzione nella concezione del bosco, il quale è passato da un bene di interesse prettamente idrogeologico e produttivo a un bene di indubbia rilevanza naturalistica ed ambientale.
La multifunzionalità del bosco si ripercuote sulle fonti della sua tutela, dando vita ad una disciplina multilivello, articolata secondo la distribuzione delle competenze normative tra Stato e regioni ex art. 117 Cost., dove entrambe le materie della tutela ambientale e di quella paesaggistica rientrano nella competenza esclusiva dello Stato, mentre la materia forestale, per quello che concerne le prescrizioni di polizia forestale ed il bosco inteso quale "bene produttivo", rientra nella competenza residuale regionale.
4. Il coordinamento con il d.lgs. 259/2003 ed il bilanciamento tra i singoli interessi differenziati
Il procedimento autorizzativo semplificato ex art. 87 d.lgs. 259/2003 trova la sua giustificazione nel fatto che le infrastrutture delle telecomunicazioni sono espressamente definite dalla citata normativa quali "opere di urbanizzazione primaria".
Nel caso di specie, oggetto dell'attenzione dei Giudici di Palazzo Spada era il vincolo di inedificabilità sancito dal PTPR della regione Lazio. Gli argomenti della compagnia telefonica hanno sottoposto al Consiglio di Stato un difficile compito di bilanciamento tra interessi contrapposti: da una parte quelli della tutela naturalistico-ambientale e, dall'altra, quello della realizzazione di infrastrutture primarie connesse alla telefonia mobile.
Nel respingere la tesi della compagnia telefonica, il giudice amministrativo ha consolidato l'orientamento secondo cui l'autorizzazione di cui agli artt. 86 e 87 del d.lgs. n. 259 del 2003 si considera sostitutiva solo del titolo edilizio e non anche del rispetto delle prescrizioni inerenti al governo del territorio così come all'ottenimento del nulla osta paesaggistico.
Ragionando in questi termini, il Consiglio di Stato attribuisce una netta prevalenza agli interessi della tutela ambientale e delle bellezze naturali anche rispetto alla realizzazione di opere di rilevante interesse economico, quali sono le infrastrutture per le telecomunicazioni, evitando così che il favor assicurato agli artt. 86 e ss. del d.lgs. n. 259/2003 possa diventare uno strumento atto ad indebolire la tutela dei beni di valore paesaggistico.
Conclusioni
In questo modo, il giudice amministrativo fornisce una prima e convincente risposta a quelle comprensibili istanze dottrinarie e di esperti del settore forestale che, all'epoca della promulgazione del nuovo testo unico, intravedevano in esso un corpo normativo pericolosamente incentrato sullo sfruttamento del bosco. La sentenza sottolinea che il bosco rappresenta un sistema vivente e complesso a cui si connettono rilevanti interessi pubblici la cui valutazione è imprescindibile nella cernita delle attività che su di esso sono esercitabili, compresa quella dell'eventuale localizzazione delle reti delle telecomunicazioni.
Autore: Avv. Matteo Silvestri Mancini
Data: 02 dicembre 2019